摘 要：“二十大”報告中提出“構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設施體系”。基礎(chǔ)設施建設是我國經(jīng)濟的重要組成部分，持續(xù)發(fā)揮穩(wěn)增長帶動作用，長期視角下還有助于提高全要素生產(chǎn)率，促進落后地區(qū)脫貧共富。未來，基礎(chǔ)設施投資將緊扣高質(zhì)量發(fā)展主題，在城市群建設、鄉(xiāng)村振興、財政補助區(qū)域三大區(qū)域，以及民生補短板、綜合立體交通網(wǎng)、信息技術(shù)、新型能源體系、社會服務五大行業(yè)持續(xù)深耕，市場機遇廣闊。同時，基礎(chǔ)設施投融資模式不斷溯本清源、守正創(chuàng)新，促使基礎(chǔ)設施項目更加關(guān)注財政預算空間與項目收益質(zhì)量，推動行業(yè)規(guī)范化可持續(xù)發(fā)展。本文以某城際鐵路項目作為案例，進一步說明了基礎(chǔ)設施建設對于擴大有效投資的積極意義，以及財政資金和社會資本合理聯(lián)動所發(fā)揮的巨大效能。
關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設施；穩(wěn)增長；高質(zhì)量發(fā)展
01
我國基礎(chǔ)設施投資發(fā)展現(xiàn)狀
（一）新老基建協(xié)同發(fā)力構(gòu)成廣闊市場
基礎(chǔ)設施，即為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務的物質(zhì)工程設施，是保證社會經(jīng)濟活動正常進行的根本性物質(zhì)基礎(chǔ)。
我國普遍采用的基建投資數(shù)據(jù)分為廣義、狹義兩個口徑。
根據(jù)WIND數(shù)據(jù)，廣義基建投資2021年達到18.9萬億元，占全社會固定資產(chǎn)投資額的24%，具體分為三大類行業(yè)，一是交通運輸、倉儲和郵政業(yè)，占2021年基建投資的36%，主要有道路運輸業(yè)（包括城市軌交，不含市政道路）、鐵路運輸業(yè)、倉儲業(yè)等；二是水利、環(huán)境和公共設施管理業(yè)，占2021年基建投資的46%，主要有公共設施管理業(yè)（包括城市道路、排水、橋梁、廣場、公園等市政工程和城市公共設施）、水利管理業(yè)、生態(tài)保護和環(huán)境治理業(yè)等；三是電力、熱力、燃氣及水的生產(chǎn)和供應業(yè)，占2021年基建投資的18%。
狹義基建投資，即由國家統(tǒng)計局發(fā)布的“基礎(chǔ)設施投資（不含電力）”，與廣義基建投資相比，剔除了電力、熱力、燃氣及水的生產(chǎn)和供應業(yè)，增加了信息傳輸業(yè)（電信、電視、互聯(lián)網(wǎng)等），2021年規(guī)模約13.9萬億元。
圖1：我國基礎(chǔ)設施固定資產(chǎn)投資規(guī)模（萬億元）
資料來源：國家統(tǒng)計局，投資咨詢
2018年12月，中央經(jīng)濟工作會議中首次提出“新型基礎(chǔ)設施建設”，即“加快5G商用步伐，加強人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設施建設”，2020年后，新基建的概念在全國大范圍普及。目前普遍將新基建劃分為5G基站、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、特高壓、新能源汽車充電樁、城際高速鐵路和城市軌道交通等七大領(lǐng)域。根據(jù)BBVA Research，2021年，信息技術(shù)類新基建投資規(guī)模約為1.2萬億元，七類新基建投資規(guī)模合計超過2萬億元。與傳統(tǒng)基建相比，新基建一是基礎(chǔ)新，關(guān)注5G、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等底層信息技術(shù)，大幅推進數(shù)字化設備的生產(chǎn)和應用；二是作用新，作為新技術(shù)與新業(yè)態(tài)的集合體，通過對數(shù)據(jù)的搜集、計算、模擬及反饋，深度挖掘一系列新需求、新市場；三是模式新，運用創(chuàng)新性金融手段，引導社會資本積極參與建設與運營，改變傳統(tǒng)基建較為依賴財政資金的投資方式。
各地根據(jù)自身實際，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理搭配新老基建投資，共同促進經(jīng)濟提質(zhì)增效。一方面，新基建除了傳統(tǒng)基建補短板作用外，還能夠推動科技進步和商業(yè)革新，促使基建與產(chǎn)業(yè)良性互動，從而支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向網(wǎng)絡化、數(shù)字化、智能化方向轉(zhuǎn)型升級，重構(gòu)中國經(jīng)濟增長格局。根據(jù)BBVA數(shù)據(jù)，我國信息科技類新基建的乘數(shù)效應是傳統(tǒng)基建的兩倍，是名副其實的“國之重器”；另一方面，傳統(tǒng)基建在生產(chǎn)生活中承擔更為基本的職能，當傳統(tǒng)基礎(chǔ)設施完備時，新基建才能更好地發(fā)揮擴散效益。從投資體量來看，目前傳統(tǒng)基建仍承載了拉動經(jīng)濟發(fā)展的主要責任。
（二）基建投資持續(xù)發(fā)揮穩(wěn)增長帶動作用
2021年12月-2022年4月，中央經(jīng)濟工作會議和中央財經(jīng)委員會第十一次會議接連提出“兩個適度”，“適度超前開展基礎(chǔ)設施投資”、“適度超前布局有利于引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和維護國家安全的基礎(chǔ)設施”，表現(xiàn)出在經(jīng)濟下行和環(huán)境復雜的當下，基建投資作為我國經(jīng)濟的重要組成部分，既是穩(wěn)增長的“壓艙石”，也是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的動力源。2022年全年，基于“適度超前開展基礎(chǔ)設施投資”“有效彌補社會需求不足”“更大力度擴有效投資”等指引，基建投資始終保持較快增速，為經(jīng)濟回升向好注入澎湃動力。
首先，基建投資是我國實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略的有效途徑。基建投資在我國經(jīng)濟中占據(jù)重要份額，2021年廣義基建投資約18.9萬億元，按照固定資本形成額占當年固定資產(chǎn)投資完成額的比例簡單測算，可得基建投資占我國2021年GDP比例約10.4%。與之相比，根據(jù)德勤咨詢數(shù)據(jù)，美國多年來基建投資占GDP比例不到2%。同時，基建投資具有較高的乘數(shù)效應，能夠在關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)鏈中創(chuàng)造大量就業(yè)崗位，進一步拉動居民收入和消費，在經(jīng)濟需求側(cè)提供強勁引擎。
其次，基建投資是我國實施宏觀調(diào)控的重要抓手。基建投資可控性強，可在預期時間內(nèi)促進經(jīng)濟企穩(wěn)、穩(wěn)定民生就業(yè)、改善市場預期，是良好的逆周期政策調(diào)節(jié)工具。千禧年以來的經(jīng)濟下行期中，基建投資均起到了熨平周期、穩(wěn)定增長的作用。第一次是2008-2009年，面對全球金融危機，我國推出“四萬億”等財政政策，基建投資同比增速大幅提高至23%、42%，占2009年GDP比例達12.8%，強勢托底經(jīng)濟；第二次是2012-2013年，面對歐債危機等外生沖擊，基建投資增速在2013年大幅回升至21%，疊加制造業(yè)、房地產(chǎn)一同刺激經(jīng)濟復蘇；第三次是2016年，面對經(jīng)濟下行，基建投資在相對寬松的政策環(huán)境下維持高位，以15.71%的增速穩(wěn)住經(jīng)濟大盤；第四次是2022年前三季度，我國經(jīng)濟增速受疫情沖擊下滑至3%，基建投資再度扛起穩(wěn)增長大旗，同比增速達到11.2%，有力帶動經(jīng)濟回歸正常軌道、確保運行在合理區(qū)間。
圖2：我國基建投資占固定資產(chǎn)投資、GDP比例測算
資料來源：國家統(tǒng)計局，投資咨詢
圖3：我國經(jīng)濟增速與基建投資增速對比
資料來源：國家統(tǒng)計局，投資咨詢
從長期來看，基建投資是我國提高全要素生產(chǎn)率、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必由道路。根據(jù)BBVA數(shù)據(jù)，我國人均基礎(chǔ)設施存量仍不及發(fā)達國家的30%，基礎(chǔ)設施作為產(chǎn)業(yè)導入與城市開發(fā)的基本前提，可以為企業(yè)生產(chǎn)和社會發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件、產(chǎn)生可觀的外溢效應。一方面帶動當?shù)毓I(yè)、零售業(yè)、旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)投資，持續(xù)性提高生產(chǎn)效率和產(chǎn)出水平，助推產(chǎn)業(yè)邁向中高端水平；另一方面完善民生領(lǐng)域公共服務設施，有效改善當?shù)鼐用裆钏?，提升城?zhèn)化質(zhì)量。
在社會價值方面，基建投資也是我國走向脫貧共富的關(guān)鍵工具。縱觀各發(fā)達國家歷史，基建投資均為其扶持落后地區(qū)、補足經(jīng)濟短板的工具之一。未來，隨著我國統(tǒng)籌謀劃教育基礎(chǔ)設施、傳統(tǒng)基礎(chǔ)設施和新型基礎(chǔ)設施，加快構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設施體系，并與精準扶貧、鄉(xiāng)村振興、重大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等結(jié)合起來，將有利于國土空間布局優(yōu)化，促進基本公共服務均等化，扎實推動共同富裕。
02
我國基礎(chǔ)設施投資未來機遇
（一）“二十大”提出構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設施體系
“二十大”報告中提出“優(yōu)化基礎(chǔ)設施布局、結(jié)構(gòu)、功能和系統(tǒng)集成，構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設施體系”，“加強城市基礎(chǔ)設施建設”、“統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設施和公共服務布局”。相比“十九大”報告，“二十大”報告中基礎(chǔ)設施出現(xiàn)頻次更高，并上升到“體系”的層面，體現(xiàn)出基礎(chǔ)設施的政策地位提高，同時其規(guī)劃思路進一步清晰。2022年4月，中央財經(jīng)委員會第十一次會議召開，作為首個以基礎(chǔ)設施建設為主要議題的中央財經(jīng)委會議，首次系統(tǒng)性闡述相關(guān)思路，提出基建投資總體上應實現(xiàn)“布局、結(jié)構(gòu)、功能和發(fā)展模式”的優(yōu)化，應起到“服務國家重大戰(zhàn)略，支持經(jīng)濟社會發(fā)展”的主要作用，基建項目開展應“注重效益，既要算經(jīng)濟賬，又要算綜合賬，提高基礎(chǔ)設施全生命周期綜合效益”，其中，綜合效益不僅指經(jīng)濟效益，還包括“社會效益、生態(tài)效益、安全效益”。
未來，貫徹國家政策精神，基建投資有望延續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。在結(jié)構(gòu)上，更精準、更體系化地聚焦經(jīng)濟、社會、生態(tài)、安全等效益和功能；在模式上，基于嚴防隱性債務的大前提，更靈活、更高效益地發(fā)揮財政資金、社會資本、城投企業(yè)的組合效能。
（二）基礎(chǔ)設施投資的區(qū)域布局
城市群建設。19大城市群，構(gòu)成我國新型城鎮(zhèn)化的主要載體。二十大報告中提出“促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局”。城市群兼具大城市集聚效應與中小城鎮(zhèn)自然資源寬裕的優(yōu)點，最終將實現(xiàn)中心城市、大型城市與中小市縣的協(xié)調(diào)發(fā)展、共同富裕。具體而言，不同梯次城市群的發(fā)展階段不同，發(fā)展方向存在差異，在以長三角、珠三角為首的東部沿海城市群，核心城市將繼續(xù)加強城區(qū)宜居宜業(yè)改造，完善都市圈建設，并向外圍疏解非高端產(chǎn)業(yè)和部分公共資源，通過產(chǎn)業(yè)導入、資源串聯(lián)等方式引領(lǐng)周邊市縣的全方位現(xiàn)代化；而在中西部等非發(fā)達城市群，省會等核心城市一方面匯集本省勞動要素及消費市場，另一方面承接來自發(fā)達地區(qū)的職能遷移，并通過打造支柱產(chǎn)業(yè)、給予財政補助等方式，帶動省內(nèi)其他地區(qū)。
鄉(xiāng)村振興。二十大提出“全面推進鄉(xiāng)村振興”、“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，其中涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村兩個現(xiàn)代化。一是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。二十大報告提出“加快建設農(nóng)業(yè)強國”，而基建投資屬于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中必不可少的部分，包括水利、倉儲保鮮、冷鏈物流等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設施的建設和改造升級；二是農(nóng)村現(xiàn)代化。二十大報告提出“統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設施和公共服務布局，建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村”，主要聚焦補足農(nóng)村基本功能短板、提升生態(tài)環(huán)境和居住水平，包括“四好農(nóng)村路”建設、互聯(lián)網(wǎng)覆蓋、污染整治、污水垃圾處理等。同時，上海等部分發(fā)達地區(qū)出具相關(guān)行動方案，率先探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展，開發(fā)文化、旅游、健康等鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)村生活條件全面現(xiàn)代化。
財政補助區(qū)域。財政部部長劉昆在《健全現(xiàn)代預算制度》中提到“一般性轉(zhuǎn)移支付結(jié)合財政狀況增加規(guī)模，并向中西部財力薄弱地區(qū)傾斜，向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)以及擔負國家國防安全、糧食安全、能源安全、生態(tài)安全等職責的功能區(qū)域傾斜”。具體來說，一方面補助偏遠落后地區(qū)，另一方面補助具備特定功能的區(qū)域。2022年5月，國務院印發(fā)《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》，同樣強調(diào)聚焦三個有特定功能的縣域，即農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城，重點生態(tài)功能區(qū)縣城，以及先進制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城。
（三）基礎(chǔ)設施投資的行業(yè)聚焦
民生基礎(chǔ)設施補短板。二十大報告提出“采取更多惠民生舉措，健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性”?，F(xiàn)有城區(qū)補短板大多為各類城市更新工程，包括老舊改造、地下管廊、安全設施、污水處理、污染治理、城市綠化、生態(tài)保護等，是我國破除粗放式城區(qū)擴張，打造宜居、韌性、精品城區(qū)的重要標志。結(jié)合部分省市已公布的城市更新規(guī)劃，預計“十四五”期間全國城市更新將每年拉動投資2-2.5萬億元。同時水利工程也是民生補短板的重點，目前15個主要省市規(guī)劃在“十四五”期間投資水利工程約3.2萬億元，與“十三五”相比增加32%，其中傳統(tǒng)的供水、飲水工程仍占投資額的七成，而由于近年來旱澇天災頻發(fā)，防洪抗旱工程也將得到重視。
國家綜合立體交通網(wǎng)建設。二十大報告提出“交通強國”、“交通結(jié)構(gòu)調(diào)整”。根據(jù)國務院《“十四五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》，城市軌交、高速公路、高速鐵路、普通鐵路將分別新增、新改建3000公里、2.5萬公里、1.2萬公里、7000公里，除普通鐵路外，計劃新增規(guī)模整體與“十三五”持平。目前，全國公布規(guī)劃投資額的22個省份合計規(guī)劃在“十四五”期間在綜合交通領(lǐng)域投資17萬億元，相比“十三五”增長32%，其中浙江、江蘇、廣東、四川等省份的鐵路及軌交投資占比較高、增長較快，體現(xiàn)區(qū)域協(xié)同和都市圈發(fā)展相關(guān)政策規(guī)劃的有效落地。
信息技術(shù)基礎(chǔ)設施。二十大報告提出“加快建設網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國”，分為基礎(chǔ)層、應用層和保障層三個層次。基礎(chǔ)層包括5g基站、大數(shù)據(jù)中心、人工智能等，其中，算力基礎(chǔ)設施的重要性將不斷提升，根據(jù)國家發(fā)改委預計，“十四五”期間，大數(shù)據(jù)中心投資將以每年超過20%的速度增長，累計帶動各方面投資超過3萬億元，在地域分布上則遵循“東數(shù)西算”工程指引，有利于中西部地區(qū)打造大數(shù)據(jù)中心，建設光通信、云計算等基礎(chǔ)設施。應用層指智慧城市，二十大報告提到“完善網(wǎng)格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺”。智慧城市是提高城市治理效率、統(tǒng)籌信息系統(tǒng)安全的重要抓手，目前先行者主要為已初步夯實基礎(chǔ)層的發(fā)達城市群。根據(jù)賽迪研究院數(shù)據(jù)，2020年我國智慧城市投資總規(guī)模約2.4萬億元。保障層指網(wǎng)絡安全類基礎(chǔ)設施，二十大報告提到“強化重大基礎(chǔ)設施、網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)等安全保障體系建設”，目前很多城市已將網(wǎng)絡安全類基礎(chǔ)設施提上日程，圍繞新型智慧城市、安全城市建設，打造立體化、智能化、可視化、協(xié)同化城市安全監(jiān)測預警體系。
新型能源體系建設。二十大報告提出確保“能源安全”、“深入推進能源革命”、“加快規(guī)劃建設新型能源體系”，分為供應層、儲蓄層、傳輸層、應用層四個層次。能源供應層指風電、光伏等新能源開發(fā)，我國近年來在新能源裝機容量上遙遙領(lǐng)先，但作為世界第一能源消費大國，能源結(jié)構(gòu)向綠色低碳轉(zhuǎn)型仍然任重而道遠,2021年全國風力、光伏發(fā)電量占比合計僅為11.8%，計劃到2025年提升至16.5%以上。根據(jù)全國各省市規(guī)劃，“十四五”期間我國風力、光伏新增裝機容量307GW、562GW，可帶動每年投資額約6000-7000億元。儲蓄層指針對風光發(fā)電進行“削峰填谷”的配套設施，根據(jù)CNESA數(shù)據(jù)，2021年我國儲能裝機量約為46.1GW，根據(jù)目前15個主要省市“十四五”規(guī)劃，到2025年合計新增儲能裝機量50GW，構(gòu)成千億級的投資空間。傳輸層指特高壓電網(wǎng)，“十四五”期間，南方電網(wǎng)、國家電網(wǎng)規(guī)劃投資超萬億元，加快智慧電網(wǎng)建設，構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)。應用層指充電樁，按照2025年全國新能源汽車保有量4378萬輛、車樁比從3:1優(yōu)化至2：1測算，“十四五”期間將新建充電樁1800萬個，產(chǎn)生投資規(guī)模3000億元。
社會服務類投資，包括教育、醫(yī)療、文化。二十大報告指出“加快建設高質(zhì)量教育體系，發(fā)展素質(zhì)教育，促進教育公平”、“促進優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源擴容和區(qū)域均衡布局，堅持預防為主”、“發(fā)展壯大醫(yī)療衛(wèi)生隊伍，把工作重點放在農(nóng)村和社區(qū)”。其中，中西部、農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有教育醫(yī)療水平較為落后，將成為基本公共服務普惠式發(fā)展的重點。同時，中華傳統(tǒng)文化成為二十大新提出的主題，國家倡導通過“創(chuàng)新實施文化惠民工程”、“實施重大文化產(chǎn)業(yè)項目帶動戰(zhàn)略”、“加強城鄉(xiāng)建設中歷史文化保護傳承，建好用好國家文化公園”，將文化弘揚與城市建設有機融合，并獨立形成一批重大項目，成為提升我國軟實力的核心載體。
03
我國基礎(chǔ)設施投融資模式發(fā)展趨勢
（一）基建投融資模式不斷溯本清源并守正創(chuàng)新
基礎(chǔ)設施投資落地的重要支撐之一是資金保障，合適的投融資模式既能為地方政府“減負”、解決項目資金需求，又能調(diào)動民間投資、激發(fā)市場活力，使得基建項目真正服務于地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成持續(xù)的終端效益。
2008年至今，我國基礎(chǔ)設施投融資模式經(jīng)歷了由粗放式發(fā)展到精細化治理的轉(zhuǎn)變：
第一階段為2008-2014年，以城投融資為主要特征。2008年，面對全球金融危機，我國推出大規(guī)?；ㄍ顿Y計劃。2009年，央行發(fā)布《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，鼓勵地方政府組建投融資平臺，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道，眾多城投平臺因此崛起，推動基建投資快速增長，但隨之產(chǎn)生了影子銀行、地方政府隱性債務等一系列問題；
第二階段為2014-2017年，以各類不規(guī)范的社會資本投融資為主要特征。為加強地方政府隱性債務管理，2014年國務院出臺43號文，明確政府債務不得通過企業(yè)舉借、企業(yè)債務不得推給政府償還，意在剝離地方融資平臺的政府融資職能。同時，政策允許地方政府發(fā)行一般債和專項債，并鼓勵實行社會資本投融資模式。但實踐過程中，由于新增地方債規(guī)模有限，地方政府為了穩(wěn)投資，大量向社會資本許諾固定收益，通過明股實債的偽PPP、偽政府購買服務項目等形式變相融資，刺激基建投資繼續(xù)較快增長，也導致影子銀行、地方政府隱性債務等風險以更為隱蔽的形式進一步積累；
第三階段為2017年至今，全面規(guī)范化整治基礎(chǔ)設施投融資。2017年5-6月，50號文、87號文分別發(fā)布，重點針對地方政府各類不合規(guī)融資模式。2017年7月，中央政治局會議要求各級政府“積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務風險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量”，其后全國金融工作會議明確“嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任”，拉開基建投融資嚴監(jiān)管的序幕。2017年后，基建投資增速顯著放緩，同時增量基建項目的投融資規(guī)范度顯著提升。對于財政資金來說，在地方政府專項債發(fā)行額度和專項債投向中，基礎(chǔ)設施占比明顯提升，加大政府資金“開前門”力度；對于社會資本來說，一系列政策文件不斷完善對隱性債務的穿透式管理，全過程、全方位監(jiān)管投融資行為，持續(xù)鼓勵依法、合規(guī)、高效益的社會資本投融資模式。
目前，基礎(chǔ)設施投融資模式呈現(xiàn)出規(guī)范化運行與多元化發(fā)展的格局。近幾年來，主要投融資模式為PPP、專項債，政府直投、ABS相對少，REITs作為新金融產(chǎn)品問世，仍處于探索起步階段。
PPP模式開始回暖。2014年-2018年P(guān)PP在國內(nèi)迅猛發(fā)展，2019年至今呈現(xiàn)緩慢規(guī)范增長，主要受到“10%紅線”[1]的制約，剩余空間有限。2022年以來，國家、地方及行業(yè)部門分別出臺配套政策鼓勵PPP模式，中央財經(jīng)委員會第十一次會議強調(diào)推動政府和社會資本合作模式規(guī)范發(fā)展，引導社會資本參與市政設施投資運營，國務院辦公廳、國家發(fā)改委分別于5月和6月發(fā)文，支持具備長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益的存量項目采用PPP模式盤活存量資產(chǎn)。面對新冠疫情持續(xù)反復、全球經(jīng)濟復蘇乏力、基礎(chǔ)設施投資缺口擴大的挑戰(zhàn)，PPP模式在吸引和撬動社會投資、緩解財政支出壓力、彌補基礎(chǔ)設施不足、提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務方面的作用凸顯?？紤]到財承空間問題，當前有效途徑一是對已入庫但停滯或存在重大問題的PPP項目進行清庫處理，騰出空間，二是PPP+REITs打好組合拳，優(yōu)質(zhì)PPP項目結(jié)合REITs實現(xiàn)上市交易，增加資產(chǎn)流動性并使得社會資本有效退出。
專項債成為國家調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟的又一有力手段。2020年起在全國大規(guī)模發(fā)行，2020年、2021年、2022年1-11月新增專項債發(fā)行額為3.6萬億、3.6萬億、4.0萬億，2022年1-11月已超過全年專項債發(fā)行目標。但從專項債實際使用情況看，存在兩類風險，一是地方政府為達到收益覆蓋倍數(shù)而過度“包裝”，資金使用效率和運營管理水平高度依賴績效評價監(jiān)督；二是大部分專項債投向市政基礎(chǔ)設施，發(fā)行期限集中于10年、15年、20年，考慮到專項債“每年付息、到期還本”的特性，在2030年、2035年、2040年左右，地方政府將產(chǎn)生不可忽視的償債壓力。隨著政府長期大量使用專項債，將衍生出一定的違約風險，需要進一步建立健全相關(guān)機制。
REITs未來發(fā)展空間較大。2020年，國家推出不動產(chǎn)投資信托基金，即REITs，意在盤活基礎(chǔ)設施存量資產(chǎn)。REITs的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在三個方面，一是融資。REITs作為一種權(quán)益性融資工具，可降低宏觀杠桿率，有利于防范地方債務風險；二是投資。REITs作為一種標準化金融產(chǎn)品，具有分紅穩(wěn)定、流動性高、投資門檻低、信息透明等特點，對社會資本接納程度高；三是運營。REITs可以解決傳統(tǒng)基建項目退出難的問題，促進項目建設主體取得再融資，形成資金良性循環(huán)，并通過將存量資產(chǎn)交由專業(yè)團隊管理，進一步提升項目運營水平。當前REITs處于試點階段，由于國家對試點項目要求較高，已發(fā)行的REITs項目主要集中在產(chǎn)業(yè)園區(qū)、高速公路、污水處理、倉儲物流等收益穩(wěn)定且可持續(xù)的領(lǐng)域。未來，隨著各方面條件不斷成熟，REITs發(fā)展進程將持續(xù)向前推進。
總的來說，政府在選擇基建投融資模式時，應綜合考慮還款風險、還款周期、與基建項目的適配性，以及是否能夠調(diào)動民間力量、擴大有效投資。一是當前新老基建均適用PPP和專項債模式，PPP經(jīng)過多年發(fā)展，風險相對可控、規(guī)范性相對較強，專項債則具有資金成本低、融資速度快的優(yōu)點，但對項目前、中、后期的風險管理提出考驗；二是存量項目更適合PPP和REITs模式，尤其是REITs模式，在滿足資金需求的同時能夠吸引中小投資者參與。
（二）基建投融資項目關(guān)注財政預算與收益質(zhì)量
展望未來，我國基礎(chǔ)設施投融資模式將與項目端高質(zhì)量發(fā)展相對應，按照“公益的歸公益，市場的歸市場”，繼續(xù)規(guī)范化運行。
公益性項目更關(guān)注財政寬裕程度及財政體制改革情況。公益性項目由財政資金承擔，地方財力直接決定了當?shù)赝顿Y機會的多寡。目前，我國基礎(chǔ)設施建設呈現(xiàn)出明顯的結(jié)構(gòu)化特征，中西部等偏遠地區(qū)、區(qū)縣級等“下級”地方政府綜合財力較差，基礎(chǔ)設施水平落后，而根據(jù)“二十大”報告部署，增強公共服務的“均衡性和可及性”是未來基建投資的重點之一，因此隨著財政體制進一步改革，將針對上述地區(qū)加大資金扶持力度。一是優(yōu)化完善財政轉(zhuǎn)移支付體系。財政部部長劉昆在《黨的二十大報告輔導讀本》中發(fā)表《健全現(xiàn)代預算制度》，表示要“合理安排共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，實行差異化補助政策”，結(jié)合財政狀況增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，并向中西部財力薄弱地區(qū)、重要功能區(qū)域傾斜；二是清晰界定地方政府財權(quán)事權(quán)。2022年6月，國務院發(fā)布《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，強調(diào)省以下財政事權(quán)、支出責任與收入相對等，加快推進省以下財政體制改革。
社會資本參與更關(guān)注項目自身的收益性。2017年以來，政策對于隱性債務嚴格“控增化存”的基本態(tài)度從未改變，這不僅涉及系統(tǒng)性金融風險，也關(guān)系到提高經(jīng)濟質(zhì)量、理清政企職能、建立現(xiàn)代化法制化經(jīng)濟體制等重大課題。2022年12月中央經(jīng)濟工作會議再次指出，要讓國有企業(yè)“真正按市場化機制運營”，“防范化解地方政府債務風險，堅決遏制增量、化解存量”。未來，防范化解隱性債務將繼續(xù)嚴格開展，不斷提高監(jiān)管手段精準性、化解模式多樣性，因此除少數(shù)綜合財力較強的發(fā)達省市外，大多數(shù)地區(qū)的非公益性基建項目需要撬動社會資本，并以自身收益作為主要還款來源?？紤]到目前我國基礎(chǔ)設施項目整體回報率仍然較低，為了吸引社會資本參與，項目方必須做好項目策劃和全生命周期運營，從而倒逼其選好項目、做好項目、強調(diào)綜合效益，有助于提升社會生產(chǎn)效率與經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。
04
某城際鐵路領(lǐng)域投資項目案例
（一）有效發(fā)揮財政資金與社會資本的組合效能
以滁寧城際鐵路項目為例，進一步說明基礎(chǔ)設施建設對于擴大有效投資的積極意義，以及財政資金和社會資本聯(lián)動，增強公共產(chǎn)品和服務供給能力，提振產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
滁州至南京城際鐵路（滁州段）一期工程起自鳳陽北路站（不含），沿龍蟠大道、徽州路、揚子路、G104，往汊河鎮(zhèn)至皖蘇省界，線路全長33.18公里，全部采用高架線；設站8座（含兩座預留站）；設車輛段1處、主變電所2座、控制中心1座；線路速度目標值120公里每小時。一期工程于2018年12月30日開工，預計于2023年7月實現(xiàn)通車。
該項目采用BOT（即建設、運營、移交）的PPP項目運作方式，以及政府可行性缺口補貼+使用者付費的回報機制。項目合作期30年，其中建設期3.5年、運營期26.5年。2018年12月19日，項目通過公開招標的形式，確定中國中鐵股份有限公司牽頭的聯(lián)合體為中標社會資本，該聯(lián)合體與政府代表共同出資成立皖通城際鐵路有限責任公司（即項目公司），其中，社會資本方中國中鐵系占股35%、中國鐵建系占股35%，政府方滁州城鐵公司占股30%。在合作期內(nèi)，項目公司負責項目投融資、建設、運營和維護，合作期結(jié)束后，項目公司將項目資產(chǎn)無償移交給市政府或其指定機構(gòu)。
該項目總投資92.37億元。項目資本金占總投資的30%，由社會資本方和政府方按項目公司股權(quán)比例出資；其余資金占總投資的70%，由項目公司通過銀行貸款等方式籌措并承擔償還責任。
多年來，社會資本參與城際鐵路建設已進行多次嘗試，逐步形成可行的實踐模式，主要包括PPP、股權(quán)融資、“投資＋施工總承包”等。在PPP模式中，政府與社會資本建立利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系，具有以下優(yōu)點，一是根據(jù)財政部相關(guān)發(fā)文，規(guī)范的PPP項目形成中長期財政支出不屬于地方政府隱性債務；二是目前應用最為廣泛，實踐操作經(jīng)驗最為豐富；三是資產(chǎn)權(quán)屬結(jié)構(gòu)簡潔，合作關(guān)系清晰，有利于發(fā)揮社會資本方的專業(yè)優(yōu)勢，對于資金不足、缺乏城際鐵路建設運營經(jīng)驗的項目較為適用。
滁寧城際鐵路作為以PPP模式引入社會資本的典型案例，不僅拉動了當?shù)刂卮箜椖拷ㄔO，還在三個方面起到了示范效應，一是打造社會資本絕對控股的示范。在該項目中，世界五百強企業(yè)中國中鐵、中國鐵建持股70%，與政府方組成項目公司，并以項目公司為投資、施工、管理主體，充分發(fā)揮社會資本方的先進經(jīng)驗；三是打造城際鐵路管理模式的示范。該項目實行自主運營、自負盈虧的創(chuàng)新模式，項目公司負責全部運營任務，包括運營期間的資產(chǎn)更新和工程追加,有權(quán)獲取票務收入、非票務收入和政府可行性缺口補貼，并有義務支付相應建設投資、運營成本費用、還本付息和維持運營投資等，形成真正獨立的市場主體；三是打造靜態(tài)與動態(tài)相結(jié)合的投資回報機制示范。該項目在靜態(tài)可行性缺口的基礎(chǔ)上，加入動態(tài)調(diào)整機制，從而確定政府補貼額度，使政府和社會資本均能夠接受，同時在未來市場博弈中消化了不確定性。
（二）重大基礎(chǔ)設施建設密切聯(lián)動長三角城市群
滁寧城際鐵路是全國第一條跨省域城際鐵路，承擔著滁寧兩地沿線城際公交出行的骨干功能。該項目建成后將進一步完善滁州域內(nèi)綜合交通網(wǎng)絡、優(yōu)化運輸結(jié)構(gòu)，并彌補滁州與南京兩地通勤的不足，屆時從滁州城區(qū)到南京江北新區(qū)僅需20分鐘時間。滁寧城際鐵路一方面作為滁州融入南京都市圈的標志性工程，有力推進南京都市圈的同城化發(fā)展，另一方面作為皖江北翼與長三角互聯(lián)互通的橋梁紐帶，深入落實長三角城市群一體化戰(zhàn)略。
滁寧城際鐵路建設，一是推動城際鐵路沿線經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，有效提高兩地人流、物流、資金流及信息流的融合；二是便于滁州利用區(qū)位、資源、環(huán)境優(yōu)勢，進一步承接來自南京都市圈的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，打造大規(guī)模先進制造業(yè)基地，形成產(chǎn)業(yè)集聚效應；三是深化兩地旅游、教育、醫(yī)療等方面的交流合作。在旅游方面，滁寧城際鐵路建成后將形成一條沿線城市互為客源地、互為目的地的旅游黃金走廊，激發(fā)大量遠途游客的潛在消費需求，激活旅游市場存量資源。在教育方面，鼓勵滁州當?shù)馗咝Ｍㄟ^特色辦學進行社會定位，并積極拓展區(qū)域間、校際間的學術(shù)交流，有利于教育資源共享、學科優(yōu)勢互補。在醫(yī)療方面，滁寧城際鐵路的開通，使沿線居民更易獲得高質(zhì)量的醫(yī)療服務，并帶動區(qū)域內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生水平整體提升，解決醫(yī)療資源配置不均衡不充分的問題。
注1：財政部規(guī)定每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任不超過當年本級一般公共預算支出的10%
參考文獻：BVA Research:《Will infrastructure investment become the key growth stabilizer in 2022?》，2022年7月5日，https:// www.bbvaresearch.com / wp-content / uploads/ 2022/07/ 20220705_ China_ infrastructure_investment. pdf。周偉、徐曉維：《案例分享：滁州至南京城際鐵路（滁州段）一期工程PPP項目》，2022年8月4日，中國投資咨詢公眾號，https://mp.weixin.qq.com/s/PVlZh-PVAiX4I96KGMyo0Q。